@ 程海律师：2亿中国人直接得益的行政诉讼案

      上诉人（原审起诉人）：程海
      被上诉人（原审被告）：北京市公安局昌平区分局

上诉请求

    撤销北京市昌平区法院[（2007）昌行初字第15号]行政裁定，指令原审法院立案受理本案。

事实和理由

    自2003年10月底上诉人从安徽省合肥市来京做律师至今3年多，经常居住地早已迁移至北京，但因常住户口仍在合肥，给上诉人在京工作生活造成诸多麻烦，如参加本市区县人大代表选举进行选民登记需户籍所在地人大开具选民身份证明、换发第二代居民身份证和办理护照等，都需要回去办理，本市社会保险也办不了，安装固定电话还要北京户口人担保，每年都要求办理暂住证，等等。经常须回到1200公里外的合肥办理上述事务，浪费大量时间和交通费，也不必要地加剧了全国交通的紧张状况。象我这样在京人户分离的约有400万人（另本地户籍人户分离有200万），全国约有2亿，每人每年为回去办事从低按照花费500元估算，一年全国的浪费就是1000亿元！从1977年以来因此造成的国民财富浪费有几万亿！如加上异地人户分离产生的诸如与子女分离（农村约有五千万以上的留守儿童）、夫妻分居、父母赡养等社会问题，受到现行户籍政策影响的总人口应在5亿以上。更为严重的是，在经常居住地工作和生活的人们，普遍在应聘公务员、就业、（子女）上学、选举和被选举、社会保险等方面不能享受当地户籍居民相同的公民待遇，我和有着同样遭遇的全国公民一样，觉得在自己国家的经常居住地或住所受到严重的公安户口歧视，受到不公平的非国民待遇。

    我国现行户籍法即全国人大常委会1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》（下简称户口条例），对公民户口登记和迁移都做出明确的规定：第六条规定：“公民应当在经常居住的地方登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口”；第十六条规定：“公民因私事离开常住地外出、暂住时间超过三个月的，应当向户口登记机关申请延长时间或者办理迁移手续”。《中华人民共和国民法通则》第十五条规定：“公民以他的户籍所在地的居住地为住所，经常居住地与住所不一致的，经常居住地视为住所”。最高法院民法意见第一条规定：“公民离开住所地最后连续居住一年以上的地方，为经常居住地。但住医院治疗的除外”。按照公安部[公通字（1994）62号]通知的规定，“凡跨市（系指市区，下同）、县范围的户口迁移”，须办理户口准迁证；“迁出地户口登记机关应当凭迁入地公安机关签发的户口准迁证办理户口迁出手续”；“户口准迁证由……市辖区的公安分局签发并加盖签发机关户口专用章”。

    根据上述规定，2007年3月12日我向被上诉人及其所属的东小口派出所（我现住所受其管辖）寄出书面申请，要求办理本人常住户口从合肥市庐阳区红星路xx号，迁移至本人北京市现住所的手续。2007年3月26日被上诉人以《关于程海律师人民来信的回复》拒绝办理，理由是按照公安部门户口政策我不具有户口迁移至现住所的“夫妻投靠、父母子女投靠”的条件。因为被上诉人拒绝为上诉人办理户口迁入手续，依据的是公安部门以及通过国务院批转的户口政策，均违反上位法户口条例，二者发生冲突时法定应执行上位法，我遂于2007年4月19日向昌平区法院起诉，请求撤销被上诉人不予办理上诉人准迁证的具体行政行为，责令其依法办理。4月26日该院作出[（2007）昌行初字第15号]行政裁定书，裁定不予受理，理由是“起诉人程海所诉事项，昌平分局部不具有为起诉人办理户口迁入手续的职责，故其提起的行政诉讼，不符合立案条件”。适用法律是行政诉讼法第41条第1项和司法解释第44条第1款第1项。

    上诉人认为，原审裁定认定事实和适用法律错误，非法剥夺了上诉人的诉权和诉讼权利。

    户口条例第三条规定：“户口登记机关，由各级公安机关主管……公安派出所为户口登记机关”。因为我住所在被上诉人辖区内，按照公安部[公通字（1994）62号]通知第一条的规定，我的户口准迁证由被上诉人办理。我已经向原审法院提举我在被上诉人辖区连续居住三个月或一年以上，以及被上诉人拒绝为我办理迁入手续的证据，故为我认为办理我户口迁入手续依法是被上诉人的法定职责。裁定的认定显然与事实不符、适用法律错误。

    原审裁定严重违反行政诉讼法的程序规定。我在接收裁定书时，主审法官欧春光解释道：因为你不具备迁入户口的条件，所以认为被上诉人没有为你办迁入户口的职责。这是直接用不受理裁定代替实体审判，违反法院立案和审判阶段的法定分工；就算你是实体审判，因未经过双方举证质证和法庭辩论，直接认定被上诉人被诉具体行政行为合法，严重违反行政诉讼法对审判阶段的程序规定的。

    原审法院之所以作出如此罕见的严重违法裁定，可能与其认为本案关系到我和2亿实际已完成自由迁徙人口随人转户口的问题，放开户口迁移会导致（大）城市人口涌入，城市资源有限不堪重负，限制转户口可以限制城市人口增长的认识有关。这些观点是一些学者和公安部门长期误导的结果，有必要进行批驳：

    一、现在就需要限制城市人口增长的理论是反现代化和完全错误的。我国正在走向现代化，从世界各国发展过程看，现代化意味着城市化，农村人口要减少到总人口10%以下，多余农村人口要永久性地迁移到城市就业和生活。如果新造很多城市成本很高而且效率不高，原有城市的扩张是比较经济的方式。经济的发展是以人口的增长为条件的，因为新增GDP主要是新增人口创造的，大城市则是一国经济增长的火车头。如世界上人口最多城市东京，人口有3500多万人，其创造的GDP是全国的26%；世界第三大城市纽约人口近2000万，创造的GDP是全美的24%；伦敦和首尔创造的GDP也占全国的22%和26%。从1955年到1987年，日本城市人口比例从26%增长到70%以上，人均GDP则从不足200美元增加到近2万美元，增长了100倍！30年就迅速跨入最发达国家的行列。北京市人口近年增长率远远低于前面所说的国际大都市，创造的GDP也只占全国的2.5%左右。我国现在需要转移进城的农村人口约等于现在的城市人口，所以各城市平均人口只要增加一倍就全部解决了，象北京这样的大城市应当接纳更多的农村人口，因为你是发展的火车头。否则现代化就是一句空话，全世界没有一个拥有多数农村人口的现代化。国家应该通过立法采取税收和财政优惠的经济措施，鼓励各城市多接纳农村人口。这是国家现代化、缩小城乡差别、社会和谐的唯一途径。至于北京可最终能容纳多少人，谁也说不准，是由所有利益相关者共同动态决策的结果，就业和居住条件好人们就会来，下降了，很多人就会选择离开，人们会理性决策。我认为，中国30年内，一定会出现3-5个3000万以上人口的超大城市，这是不可避免的历史发展趋势。

    二、改革开放以来，各城市的发展目标实际都不是在控制人口而都是在大规模地增加人口，因为都在追求GDP高速增长。城市的繁荣和发展是要靠人口的流动和增加实现。经济增长现在我们主要还靠增加资本和劳动力，城市经济的增长部分主要是新增人口创造的，因各城市都追求GDP高速增长，实际都是在鼓励人口进来。世界各国的城市发展大体都是这样。又要经济快速增长又要大幅度控制人口进入，这是个经济学和城市管理的大笑话！这也就是为什么象京沪穗深这样的大城市，都在不断惊呼人口增长超过该市的极限承载力并不断制定人口控制目标，但没有一个城市能够控制住人口增长的根本原因。这是城市发展的自然历史过程，是任何人都阻挡不了的。这些所谓人口控制计划违背城市发展规律，注定要屡屡失败。如果中国已经出现了3000万人口的超大城市，上述四大城市都沦为二流城市，你看该市政府急不急，还要不要“限制人口增长”？！如果真想限制人口增长，把经济增长目标设定为零或低增长并通过政策加以实施，商机少了自然没什么人来，一旦经济增长停滞人口也就不会增长了。但哪个城市愿意和敢这样做？

     三、说北京的基础设施和公共服务资源紧张，如果放开户口，人们会蜂拥入京，城市将不堪重负，是荒唐的推测，没有事实和理论依据。  
人不仅消耗，更重要的是创造财富，通过纳税创造城市的公共服务资源。因为能在城市呆下来的新进人口，大多数是竞争力较强于原住民的青壮年（否则进来也呆不下去），人均附带老人孩子的数量比原有人口少得多，有人统计新进人口人均纳税额是原有人口的4倍！新进人口实际享用的是自己纳税的部分，并没有享用和影响原住民的利益。城市的公共资源紧张，可以用新进人口缴纳款扩增道路、新建扩建学校和医院等来满足需要，社会保险是新进人口自己出钱购买的，政府只是经办一下，纳税人还是给经办人发工资的，没有任何理由不给办。纳税是公民购买政府提供的公共服务的一种法律和经济行为，政府收税就是一种承诺，必须提供同等服务，收了别人税钱又不提供同等公共服务，是说不通的。每个人进到北京都是纳税人，理应同等享用教育、政府服务等公共资源，各国公共资源的分配使用，都与个人纳税多少脱钩的，纳税多少都享用同等的公共服务。不是人人都想来北京和能够长期待在这儿，有发展机会人就来没有就走了。很多人就嫌这儿空气差、人多不愿来，有很多人来了找不到合适工作就离开了，有的工作了一段觉得不适应也离开了——包括很多律师；我接触过一些建筑业的朋友，他们预感08年奥运后，北京的建筑市场要萎缩，很多人就提前转到环渤海的天津、沈阳大连等地去了。现在就业人口就已经是蜂拥来京的，但很多人因为找不到合适的工作就蜂拥地走了，没有工作他要这儿的户口何用？人们是否来此工作，实际是与有无北京户口无关的，所以蜂拥还是不蜂拥不是户口的原因，主要还是工作机会。是否进京工作，人们会理性决策。

    说新进人口造成治安状况恶化更是无稽之谈。在最近一次关于户口自由迁移研讨会上，公安大学王太元教授就说，有资料表明，新进人口的违法犯罪率不高于原住民（应以同年龄段的人口比较）。即使真的恶化，那也不是限制人口进入的理由，公安部门应当提高自已管理能力来解决。

    四、限制户籍迁移能够控制城市人口增长，是自欺欺人的说法，实际是一点作用都没有，一个人都没限制住。我国公民自由迁徙的实质内容早已实现，自由迁徙的三大要件——自由迁移至异地工作、居住、生活——已经实现。很多人把不允许户口随人迁移解释为限制了公民自由迁徙，这是误导社会和政府。我做过调查，没有人因为户口不能随人迁移，就不去自己想去的城市发展，户口不允许随人迁移并没有阻止住任何一个人的迁移，这是城市发展规律的作用。

    五、除了严重违反上位法以外，几十年来不允许户口随人迁移的政策，还贻害社会，弊端多多。

    1、公安的户籍“常住人口”概念没有法律依据和理论依据，造成社会对“常住人口”法律和理论认知的混乱。
城市常住人口是一个经济学和法律概念和指标。“常住”指在某城市“经常居住的地方”居住达一定期间，常住地或经常居住地称为法律上的住所，登记在经常居住地或住所的户口就是我国的常住户口。户口条例第16条规定异地连续居住3个月就成为当地常住人口（可以迁移常住户口），国际通行做法是连续居住6个月以上，民法通则规定是1年。而公安部门则没有规定“常住”期间的标准，它认为你“常住”你就是，哪怕你是昨天刚毕业分配至某机关还一天没住过该地，认为你不是“常住”你就不是，你住30年还是“暂住”。公安的“常住”成了脱离经济和法律任意拿捏的橡皮泥。

    2、户籍应当具有的人口静动态信息和数据统计的最基本社会功能，完全丧失。户籍的基本社会功能要求它随人迁移，现在不允许户随人走，导致全国约2亿已异地迁徙的人与户籍分离，仅北京市就400万人（另本地户口还有200万人），占北京市总人口的25%-38%！本来这2亿人和400万人早就是城市常住人口，有的居住已有30年，公安部门就是不给转户口，然后将别人命名为“流动人口”、“暂住人口”，政府其他部门也在错误地沿用，以为或故意认为这些人会“流动”或“暂住”，并据此制订相关的城市人口政策，错误叠加。 

    公安现行户籍做法造成公民异地户籍人户分离的现状极其严重。按照各地统计局的数据，北京常住人口为1581多万人，而公安统计的常住户却只有1100多万人，其中400万的的外地户籍常住人口未被依法登记；上海、广州、深圳的异地迁徙的常住人口人户分离的情况甚至更加严重，分别为450万、220万和650万（一般认为此数大大小于实际数）占总常住人口的25%、22%、77%。这个严重失真的“常住人口”的户籍登记还有何意义？（后注：从本意上说，公安关于常住人口数据应当是最准确，由于该数字严重歪曲事实，几年前统计局都不用了改国际标准的居住6个月即为常住人口）。

    3、城市户籍常住人口数据，严重歪曲和低估我国城市化和现代化进程，为经济社会发展提供虚假的人口统计数据，会导致政府对人口国情认识错误和决策失误。

    国家现代化的一个最重要指标是城市化，是城市人口占总人口的比重。国家统计局根据国际标准把在城市居住6个月所作城市常住人口的标准计算，我国2006年城市常住人口为5.78亿、城市化水平近44%，但是按照公安部门的户籍统计城市常住人口却少约2亿、城市化率只有30%左右。如北京户籍人迁徙至外地又在外生了孩子，虽然孩子一天也没在北京住过但他被登记为北京市户籍常住人口，而一个从农村来京居住30年在此生的儿子甚至孙子全都不是户籍常住人口。该统计的没统计，不该统计的却统计上了。各地为了扩大政绩，把当地非常住户籍人口创造的GDP算到户籍人口的头上，人为地“升值”30%以上，广州的人均GDP神奇地超过1万美元。（后注：按此GDP，广州也是居民收入差距全世界最大的城市也是最不公平的城市，因为占城市人口总数22%的非本地户籍的实际常住人口的年收入为零！）

    4、城市常住户口把城市居民分成“常住”和“暂住”不同“等级”，制造和加剧了社会矛盾，严重影响和谐社会建立。

    公安部门解释说现行户籍管理的弊端是依附在户籍上的其他社会福利功能等所致，户籍管理本身是没有什么问题的，不能自圆其说。比如要公民回户籍所在地办护照、换二代身份证，这都是因为户不随人走公安部门自己给公民制造的麻烦。公安部门把自己对社会造成的严重危害推给其他部门，是没有任何理由和事实依据的。

    受城市人口的“过快增长”会造成城市资源紧缺和一系列社会问题，限制户口迁移可以限制城市人口“过快增长”错误理论的影响，各城市的其他管理部门和垄断企业都依据公安部门的常住户口条件，制定对非常住户籍人口的诸多权利限制：如对非本地户籍人员的选举权和被选举权、参加社会保险、报考本地公务员的、（子女）入学等等。造成本市户籍和非户籍居民之间严重的社会不平等，对本来因为社会分配不公怨恨雪上加霜，进一步加剧了社会矛盾。近年由于户籍不能随人迁移造成低收入居民的经济和生活心理压力骤增，如去年发生刘瑞良因为自己刚出生43天的儿子上不了户口，竟然亲手摔死了他——这件令人心痛的恶性案件就发生在我们昌平区，都与户口不给随人迁移直接有关。

    总之，公安部门的不允许已经完成自由迁徙的人们随人迁户口的政策，不仅长期严重违反上位法户口条例的规定，也是无理的：其声称的目的是为了限制城市人口“过快增长”——虽然不应当限制也限制不住，因此它是反现代化的；其实际作用严重阻碍了经济发展和社会进步，使户籍完全丧失了作为基本人口信息统计的应有社会功能，给决策部门提供虚假的人口信息，否定我国的改革成果和现代化进程，制造和加剧了社会矛盾，严重影响和谐社会建设。因此，不允许户随人迁，纯粹是公安部门打这控制城市人口的幌子，非法扩张和维护部门权力的工具而已，没有任何积极社会意义，有百害无一利。（后注：如果说20年前在公安部门颁布暂住证办法时，是对现代化和农民进城在认识上存在偏差可以原谅的话，在那之后现代化又推进了20多年的今天，仍然坚持用户籍阻挡渴望现代化的人们迁徙进城的话——主要是农村人口，则是绝不可原谅的)！

    以上对对户口不允许随人迁移政策违法和违理的经济学、政策和法律分析，非本上诉状的任务，因为社会上存在对公安所谓限制户口迁移的良好目的是为了限制城市人口过快增长而户口可以完成此任务的种种错误说法的“合理性”有一定的认同度的，有必要澄清。户口条例是我国唯一一部具有最高法律效力的现行户籍法律，它是支持和要求公民及时随人迁移户口，是促进经济发展和社会和谐的法律，公安部门的限制户口迁移的政策在我国已经非法实施了30年，非法停止了应当被执行的户口条例的实施，据我所知，它是唯一一部几十年来未被执行的法律！这是我国建国以来最严重的违法事件之一。贵院有义务和有能力恢复该法律的实施。

    请求贵院负起历史责任和法律责任，裁判支持上诉请求，维护上诉人和全国公民自由迁户口的重大合法权益，推动我国现代化和社会进步，促进和谐社会的建立，而不应成为违法行为的庇护者和历史进步的阻挡者。

                  此致

    北京市第一中级法院

                                                             上诉人（起诉人）：中国公民
                                                                       程  海

                                                                  2007年5月8日

注: 证据同原审，略。
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