截访的制度性根源及危害
于建嵘
截访是主要指地方官员采取某些手段把上访民众拦截在中央或上级有关部门信访登记之外并强制带回原籍的行为。在中国现实政治生态中，截访已是一种没有文件明文规则但被默许的政府工作方式，是“接访”工作的重要组成部分，其目的是减少上访人员滞留北京及避免本地上访登记量的增加。截访本来就是一个公开的秘密，是信访维稳工作中的“潜规则”。每到全国两会、国庆等“敏感”时期，都有大量来自各地的截访人员到北京布控，拦截当地的上访群众。
现实表明，当前的截访活动的负面影响主要有三个方面，一是截访需要高额的经济成本，这些成本已经成为不少地方政府尤其是基层政府的沉重负担。据半月谈杂志披露，山东一位基层领导曾坦言：“上面传信来要我们去截人，立即派出两三个人过去，连吃带住加汽油费，一次就花了一两万元。”截一个上访者的费用有时足以解决其实际问题。二是截访产生了严重的政治后果，它对上访民众基本人身权利的侵犯直接异化了信访制度，在一定程度上造成了国家合法性的流失。笔者在早些年的一次调查中就发现，许多上访民众对在北京的中央机关门前被拦截而感到无比的失望。更为严重的是一些地方政府为了使截访更为有效，会不断地给中央或省市有关部门信访接待人员“好处”，以便及时了解上访民众信息，便于拦截；就算访民进入了信访部门的登记处，也可以通过销号来改变登记状况。这种行为不仅明目张胆地堵塞了最高执政者的耳目，欺骗中央，而且亦在体制内部增加了一个政治腐败的来源。三是对于上访民众而言，他们是截访后果最直接的承担者。他们想尽一切办法避过地方党政的“围追堵截”，有的甚至倾家荡产好不容易来到北京或省会城市，本想到中央或省市申诉自己的问题，但却因为截访，连信访部门的门都没有办法进。有的进去了，甚至登记了，其上访的信息却因销号被截住了。更为恶劣的是，有的访民还因此被殴打，被限制人身自由，甚至被劳动教养。由此，截访虽然能暂时减少进京或进省的上访民众，保持首都和省会一时的“社会稳定”，但却不可能从根本上解决问题。甚至可以说，执政者试图用信访化解社会矛盾的制度安排，因截访行为的存在而被消解，甚至异化成为新的社会冲突制造点。
从接访变成截访，是我国当前信访制度变异的重要表现。我把信访活动面临的这种困境称为“信访悖论”。我是从信访活动的参与各方来理解和阐述这个悖论的。在我看来，信访民众、信访官员、基层政府和中央政府对信访制度的理解和运用，无论是目标和手段都并不完全相同。在某种意义上，信访就是参与各方运用国家权力和实现利益的博弈，是参与各方追寻自身利益最大化的制度平台。
首先，中央政府在信访问题上面临着诸多困境。从中央政府设立信访制度的政治目标及其历史演进过程可以看出，在中国共产党夺取国家政权之初，国家的最高决策者所倡导的信访制度不仅具有诸如深化政权合法化、化解剧烈社会矛盾、贯彻政策和实现社会动员等功能，而且还可以实现对官员非常规控制。然而，中央政府马上就发现，这个非常规控制的一个重要后果，就是问题向中央集中。早在1963年，中共中央和国务院在“关于加强人民来信来访工作的通知”中就承认：“如此众多的群众来北京要求解决各种具体问题，这给中央机关的工作增加很多困难”。为此，中央要求各省、市、自治区的党委和人委，应当加强对信访工作的领导，“努力做到使群众的各种具体问题就地解决”，“地方各级组织应当认真处理上级交办的案件，并按期回报处理结果。对于中央、国务院交办并要结果的案件，应当及时处理，一般问题在三个月内向中央、国务院回报处理结果。个别案件复杂，一时难以查清，到时不能结案回报的，应当说明原因，并提出结案日期”，并通过党的各级监察委员会“经常对各级党委和人委处理人民来信来访工作进行监督和检查”。从此之后，各种信访责任追究制也就越来越具体和越来越严格。也就是说，中央试图通过对地方党政施压来消解大量民众来京求决的制度效应，以确保信访的制度性目标的实现。
其次，地方党政为了自身的政治利益，采取各种手段消解来自中央的压力，并使信访的制度性目标发生异化，最后导致的是压力的转移到中央。中央要求地方政府把问题解决基层的要求，在地方党政看来，最直接的意义就是想尽办法不让民众到进京上访。因此，各级地方不得不把信访量作为最为重要的考核指标，以层层往下施压。而为了达到这些考核指标，各地方政府试图通过包括销号等方式减少进京上访的登记量。也就是说，中央对地方施加压力，本意或许是促使包括县政府在内的地方政府切实为上访民众解决问题、主持正义，从而舒解民怨，增进社会和谐，或者至少减少社会的不和谐。但是，面对中央的压力，地方政府往往并不是去解决问题，而是对上访群众采取的截访、销号、拘留、罚款、劳教、判刑、连坐等控制手段压制上访人员。当然，我们不是说地方政府根本不想解决问题，因为有很多问题确实不是地方政府能够解决的，也有很多问题是任何政府都不能解决的。但是，地方政府对于上访人员的压制常常激起更大的怨愤。有些上访人员，本来可能是无理上访，但是一旦被地方政府打击，比如劳教，那么因为上访被劳教便成了他们上访的有理缘由。
最后，信访民众是完全能够认识到地方政府与中央因不一致所产生的困境的。客观来说，他们的许多问题是由于基层政府的不作为或乱作为造成的，但也有些是由于中央的政策不符合实际带来的。对他们而言，如何利用这种困境和压力来保障自己的权益或获得制度外的利益也是一种理性的选择。因此，地方政府越是阻止民众进京上访，民众进京上访的动力越大。许多上访人员都相信一个行动逻辑，那就是被他们视为对手的地方政府怕什么，他们就偏偏做什么。他们的心理轨迹似乎是这样的：县政府不让上北京？很好，这说明县政府怕我们上北京，为了迫使县政府解决问题，我们就一定去北京。一旦群众突破地方的道道防线，他们不仅持续进京上访，还采用各式各样的“非正常上访”，诸如到使馆区静坐，造访国家领导人驻地，甚至采取跳金水河和自焚等激烈手段，制造产生政治压力的事件。然而，这样做的后果就是地方政府采取更为严厉的办法对待信访民众，而中央也为了自身的安全不得不默认地方政府违法行为。这样，也就不得不动摇全社会包括信访民众对信访制度的信任。这种情况表明，信访制度或许不那么有效，上访人员也不一定认为信访制度有多大用处。但是，至少在某些地方，来自中央的压力把信访制度从无用变成了有害。这样一来，信访制度就从减压阀变成了增压器。
2014-07-17
（于建嵘，中国社会科学院农村所社会问题研究中心主任、教授）
来源：于建嵘的微博——东书房