重在解决问题，切忌掩盖矛盾
——谈信访工作的改进
全国政协副秘书长 孙怀山
允许社会矛盾得到正常显现，不要有掩盖矛盾的心理
矛盾普遍存在，西方国家有社会矛盾，社会主义中国亦然。有矛盾，就要有正常的显现形式。如果掩饰矛盾或压制矛盾的显现，只会让矛盾越积越多、越积越深，同时也易使人们产生错觉、失去警觉。
目前，我们在解决信访问题时所采取的一些措施，如以宽泛的标准统计非正常进京上访人数，以“提供盘缠”的方式接返劝返信访群众，以严密的手段稳控信访老户等，虽在维护社会稳定方面发挥了积极作用，但同时也反映出我们存在掩饰矛盾、害怕矛盾暴露的习惯性思维。
举几个我在安徽督导信访工作时所见所闻的例子: 一名17岁少年到北京旅游，听说上访可以给自己的外公外婆办养老保险，在天安门广场打听国家信访局地址时被认定为非正常上访人员；还有的人已经买好火车票准备回家，因丢失钱包去找警察求助，也被作为非正常上访人员带离。此类事件不胜枚举，可见我们对信访群众已到了“草木皆兵”的地步。同时，这里面也存在一些部门以截获“非访”人员多少来邀功请赏的问题，有些正常上访人员到国家信访局后又去天安门等地观瞻，又被列入非正常上访统计，这种统计必然造成数据失真。长此以往，不仅行政成本巨大，而且会积聚矛盾，伤害信访群众的爱国热情以及对党和政府的信任。
改进信访工作，首先要正确认识社会矛盾，提高心理承受能力，让矛盾得到正常显现，让上访群众的情绪得到合理宣泄，不要草木皆兵。同时建议取消所谓非正常上访的概念，取消接返劝返制度。是正常上访，就不要拦截、不用接返；是违反条例上访或者无理取闹、缠访闹访的，就坚决依法处置，没有必要接返劝返。
着力点应当放在基层，改变目前倒金字塔式的信访力量格局
从安徽的调研情况看，目前，一方面党的基层组织和基层政权建设与信访工作的严峻形势不相适应，一些地方存在组织涣散、决策不科学、作风不扎实等问题，基层信访部门的人员编制也难以应对大量的信访问题；另一方面，国家信访局规模大、人员多、解决问题的能力强，客观上也吸引了大量信访群众来京上访，信访工作格局整体上呈现“头重脚轻”的现象，这样也容易给老百姓以“上面解决问题、下面不解决问题，中央都是‘青天’、地方都是‘昏官’”的错觉。
建议以深入学习实践科学发展观活动为契机，切实增强基层党组织的战斗力、凝聚力，将大量问题与隐患消除在萌芽状态；切实提升基层党委政府的执政能力、执政水平，特别是科学决策的能力，在发展地方经济时能够更多地关注民生、重视民意，解决好地方长远利益、整体利益与群众的眼前利益、切身利益之间的关系。同时，认真研究解决基层信访部门人员编制不足的问题，推广其他部门同志到信访部门挂职锻炼的做法。国家信访局也可以考虑成立分大区特派员公署，既方便上访群众，又可以督促地方开展工作。
解决之道在于树法治权威
依法治国方略的真正落实还需要相当长的时间，法治的权威尚未真正确立，涉法涉诉信访问题大量存在。从安徽省情况看，涉法涉诉案件占信访总量的46%左右，皖北一些市县问题还要更加突出。同时，在处理信访问题时，不少党政干部习惯于通过批示、指示、打招呼来推动“案结事了”，而不是依法办事，通过必要程序来解决问题；一部分信访群众往往“信访不信法”，不愿意走司法渠道，导致社会矛盾调处化解机制畸形。
树立法治的权威，不仅要让老百姓知法、懂法、信法、用法，更多地依照行政规范、通过司法渠道来寻求问题的解决，而且要让党政领导牢固树立依法执政、依法行政的理念，严格依法办事，尽量不使用或减少使用批示、指示、打招呼等方式解决信访问题。
要建立严格的问责机制和有效的核查机制
目前信访工作所采取的问责方式、考核方式，对促使各级党委政府更加重视信访工作、着力推动“事要解决”起到了重要作用，但同时也显现出一些弊端。比如，问责制度在一些地方流于形式，而免责制度尚未建立；简单划一的考核机制对地方干部造成了很大压力，并且助长了一些信访人借考核机制要挟政府的不良风气。在安徽调研期间，各市县对此反映强烈，要求改革现行问责及考核机制的呼声很高。
应建立自下而上的问责制度。比如，对到县里上访的问题，县委县政府要倒查为什么问题没有在乡镇(部门、社区)获得解决，是政策问题，还是行政不作为、作风不扎实?如果确实有困难，要明确困难是什么；如果没有困难，就要追究基层或部门责任。
要建立自上而下的核查制度。国家信访局应改变以信访量为主要指标的考核办法，建立以信访问题解决程度为主要指标的核查制度。不再通过对非正常进京上访数量的统计来考核地方政府，而是通过对国家信访局交办的重点信访案件的抽样督办、核查、回访，来考核地方党委政府解决问题的能力、水平和程度。这样可以使地方党委政府从围追堵截上访群众中解脱出来，把信访工作的着力点放在解决信访问题上。
原载《半月谈》2009年3月